土地制度为什么要这样改?

  做改革方案和写学术文章是两回事,设计改革路径需要考虑到可能的成本和风险,要让各种力量互动,看看哪一个方案的震荡更小,风险更小。
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作者:本刊记者 郑嘉璐 发自北京 来源:南风窗 日期:2019-03-12
  时隔14年,《土地管理法》即将再度修订。
  在新的土地管理法修正案草案中,非农建设用地不再“必须国有”。符合规定的集体经营性建设用地可以不经征收,直接进入市场。
  土地是财富之母,新一轮土地改革自然吸引了社会各界的关注。一时间,质疑声与叫好声一齐涌现出来:新一轮土改会冲击房地产市场吗?会给农民带来巨额收入吗?更让人担忧的一种声音是,农村集体土地入市,特别是宅基地入市,会给城市带来贫民窟吗?
  带着这些疑问,《南风窗》记者专访了中国人民大学经济学院教授刘守英。刘守英教授一直是农村集体土地入市改革的积极推动者,他也曾担任国务院发展研究中心农村经济研究部副部长。学者与政府智囊的双重视角下,他对本轮土地改革有着怎样的解读?外界的质疑与猜测他又将如何回应呢?
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  土地改革不能理想主义
  南风窗:土地管理法修正案草案正面向公众征求意见。其中,集体经营性建设用地入市改革最受关注,这项改革是要解决什么问题?
  刘守英:当前中国土地征收的范围太宽了。按照法律规定,政府只能征收公益性用途的土地。但实际情况是,所有的集体土地都要先通过征收变成国有土地,才能从事非农经济活动,这对农民从事非农产业是一个制度上的制约。农村有很多跟农业相关的非农经营活动,它是乡村特点的,比较分散,比如农民想做一个加工厂,要一个晒谷子、放设备的地方,可我们的土地制度连这个都不允许。这搞得农村一点用地权都没有,要把农村“憋死了”。
  过度征地对国民经济的负面效应也在凸显。过去四十年里,土地是中国经济的发动机,中国的快速城市化、工业化都离不开当前这套土地制度。但运行了四十年,有些制度安排的内在缺陷逐渐显现出来,以地谋发展的模式很难再持续了。比如征地成本越来越高,而征地补偿却引发了许多社会矛盾,土地融资更导致了地方政府的债务风险。
  这轮土地改革的核心在于,拓宽农地进入非农市场的路径,打破政府对土地市场的垄断。征收是一种方式,集体土地直接入市是另一种,后者更能体现集体土地进入市场的权利平等,也可以避免很多社会问题。
  南风窗:既然土地改革的目标是集体建设用地与国有建设用地“同地同权同价”,那为什么要将范围限定在“经营性”建设用地?
  刘守英:的确有学者提倡“一步到位”:只要符合规划和用途管制,所有集体土地都能入市。这我不同意。道理很简单,土地征收制度不是这么容易就能废掉的。土地出让和土地融资是地方政府重要的收入来源,说白了,地方政府还要靠卖地过日子,一下子取消地方政府的征收权,城市还怎么发展?
改革得有步骤,不能理想主义。学者是做研究的,他们的观点可以很彻底,但严格来讲,我不是一个纯学者。做改革方案和写学术文章是两回事,设计改革路径需要考虑到可能的成本和风险,要让各种力量互动,看看哪一个方案的震荡更小,风险更小。
当然了,我反对“一步到位”,也反对停滞不前。改革应该朝着一个大方向往前走,不能原地踏步。很多人把集体经营性建设用地等同于乡镇企业用地,这就是停滞,这是不对的。
  南风窗:哪些土地该算作集体经营性建设用地,这的确是争议的焦点。
  刘守英:当前集体建设用地分为三类,宅基地、公益性公共设施用地和经营性建设用地。有学者认为,宅基地不是经营性建设用地,公共空间是公益性用途,也不是经营性的,那就剩下以前搞乡镇企业的这点土地。
  但在实际操作中,这三者是很难区分的。比如在城乡接合部,虽然这块土地是宅基地,但农民都把房子出租了,这是不是在经营呢?公共空间也是,有的村部盖了四层小楼,村干部在四楼办公,下面三层都租出去做商铺,土地的实际用途早就是经营性的了。
  说明一个道理,在法律规定之外,还有市场需求。如果一个地方对于土地的需求很活跃,尽管制度规定土地不能出租,但事实上还是在出租。所以特别需要重视的是,这轮土地改革中讲到的“经营性建设用地”,指的不只是乡镇企业用地,否则改革的力度就太小了。许多内陆地区根本就没有乡镇企业,而沿海地区的乡镇企业用地实质上已经入市了。如果把改革范围限制到这么小,那就是假改革、不改革!
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  改革的合理预期
  南风窗:那判断一块集体建设用地能否入市的标准是什么呢?或者说,到底什么样的土地才是“经营性建设用地”?
  刘守英:现在的一个办法是,乡村地区实际处于经营状态的建设用地都算作经营性建设用地,在符合规划和用途管制的前提下,都能入市。这里包括乡镇企业用地,也包括物流、市场、仓储用地,这样改革的范围就大多了。
  南风窗:可是这类土地是在动态变化的,一些本来不在经营的建设用地,也可以变为经营状态并且跟着入市了。
  刘守英:这个问题的确存在,所以这轮土地改革针对的只是存量部分。有几项工作要做在集体建设用地入市前面,比如要先把新增的集体建设用地卡住,同时把村庄的规??ㄗ?,保证不能侵占耕地;这之后还要修乡村的规划,以县为单位,看看未来哪些村庄是要归并集中的,哪些可能会慢慢消失,还有哪些地方要放产业。
  规划定下来以后,有多少集体建设用地可以做公共部分,有多少是宅基地,多少可以上市,就很清楚了。这样才能操作,不然集体经营性建设用地这个概念本身没法界定。
  南风窗:这是否意味着这次土地改革的落地不会那么快?
  刘守英:的确不会很快。现在还有一些问题没说清楚,比如空间规划管制到底是什么意思,比如宅基地、公益性用地变成经营性建设用地的防火墙怎么设置,这些都要有制度安排。这些事情还没捋清,与其这样还不如慢一点。
  有些人很着急,希望通过大刀阔斧的土地改革给经济增长带来一些机会,这是不可能的,这种预期一定不要有。土地改革其实是理顺关系,让板结的农村结构松动一些,农村更有活力。
  南风窗:外界对这轮改革的预期确实很高,不过也有许多担忧。
  刘守英:有人说这轮改革会冲击城市用地,还有人说它会给农民换来巨额收入,这都是不对的,土地改革的目标不是这些。这次改革之后,距离城市较远的农村可以满足经济活动的用地需求,但这并不是爆炸性的,不是要把农村都变成高楼大厦,变成工业园区。入市的集体土地主要还是集中在城郊,因为城郊土地的使用价值更高。
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  涨价归公
  南风窗:城郊土地的使用价值高,也意味着土地入市会带来高额的土地出让金。集体建设用地入市后,土地溢价该怎么分配呢?
  刘守英:增值部分该给农民还是给政府呢?回答这个问题之前,还是要先弄清楚土地为什么会涨价。
  这里牵涉到四个因素。第一是农民的所有权。要给农民一个认定,到底土地值多少钱。我们原来的算法是,征地补偿不超过土地年产值的30倍,但农民肯定不认可。第二个是规划,从原来的农地变成了住房商业用地,用途变了,土地的价值差别是很大的。第三个是基础设施建设。第四是人口的聚集。
  土地增值的部分就要在这四个因素之间平衡,不存在全给政府或者全给农民的情况。尤其规划这部分并不是政府的功劳,收益不应该由政府获得,应该“涨价归公”。
  我的想法是,由政府出面与农民谈。假设有100亩土地,要让地价涨起来,道路、基础设施都得做好,这些钱当然应该从土地中获得。农民是能够理解的,没有配套设施,土地不可能这么值钱。所以他们愿意拿出部分土地,比如说20亩,用作道路和公共空间;有了修路的土地,还需要修路的资金,那就再跟农民谈,再拿30亩土地出来售卖,那建设基础设施的钱也就来了。
  结果是,路修好了,基础设施的钱有了,这个地区的规划也实施了。从农民角度来讲,原来的100亩土地,实际上获得土地收益的只有50亩,还有50亩用到了修路和建设基础设施,这不就实现涨价归公了么?你看,政府在这个过程中是一个谈判者的角色,政府是不获益的,因为它不是土地的所有者。
  而我们现在的逻辑是,政府先把地征过来,然后把它卖掉,卖了钱再修路和搞建设。当然这种做法也有好处,那就是快,效率高,但结果是什么? 农民跟土地没关系了,拿了补偿就走,那农民当然不情愿了,这就造成了征地纠纷等麻烦。而且政府会搞出一屁股债,因为政府拿了地就去抵押借钱了。政府之所以敢这么做,是因为“张书记”抵押的土地,下一任“李书记”来还钱,又不用自己还,当然敢干了。
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  失地农民会滞留城市么?
  南风窗:还有许多学者担忧,农村集体土地大量入市以后,进城农民失去了土地,一旦遇到失业潮,农村回不去,城市待不住,就会在城市中形成贫民窟。
  刘守英: 这个可能性不能排除,但制度不能以这个为前提去设计。就像修一个防洪大堤,一定要付出极高的成本去修一个抵御千年一遇洪水的堤坝么?有可能一千年会用到一次,但也有可能用不到。
  农民滞留城市,这是个很让人后怕的结果。如果城市真的没有机会了,大量农民返乡,这说明整个中国的工业化和城市化被中断了,那是现代化出了问题,我们应该极力避免这种情况出现。怎么避免?还不是要回到改革上来,现代化的这条路不能人为地堵掉,不能被旧有的制度禁锢住。
  再者说,绝不应该以农民在城市中的处境为判断标准,剥夺他们在乡村的权利?;痪浠八?,不能因为农民在城里挣了钱,买了房,就把他们在农村的权利给干掉了,这是不行的。?
  最后一点,农村的改革得往前走。现在农村出现了一些新情况,应该有一些改革,让农村更有活力。 比如承包地,为什么现在还有人在种?因为农一代是愿意回乡的,可是你看农二代有几个愿意回去种地的?这些80后、90后,让他回家种地他也不会种了。
  我们的制度安排应该让农民有选择权。中央也是这个考虑,承包权死守,然后把经营权慢慢做活,宅基地也是这样。对于农民的权利,我们要提供一套办法,让农村慢慢走上现代化的进程。?
  南风窗:也就是说,农村土地入市其实是个漫长的过程,并不是说农民的宅基地、承包地很快就都卖出去了。
  刘守英:对呀!农一代肯定不放手,他们还是要回到农村,在农村盖房子养老,那就不能动人家的土地。但如果农二代、农三代还是要走这个路,那中国的现代化还怎么实现?
  对农二代来说,房子会在县城,孩子在县城接受教育,家也就落到县城,农村只是他们的根;再到农三代,可能都很少回农村了。这样一来,中国的城乡格局就动了。这取决于代际差异,发展时序不到那个阶段,人与土地的关系变迁就不会发展得太快,也就不用担心有大批失地农民会滞留在城市中了。

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