宣布国家紧急状态,特朗普会否打破美国权力制衡

  结合历史和现实细究美国政治制度的设计,对权力制衡就会另眼相看—不是因为它的强大,而是因为它的脆弱。

作者:本刊记者 雷墨 来源:南风窗 日期:2019-03-12
  当地时间2月15日,特朗普在白宫宣布美国进入国家紧急状态,以绕过国会获得修建美墨边境墙所需的额外资金。民主党迅速回应,众议院议长佩洛西与参议院少数党领袖舒默发表联合声明,谴责特朗普宣布紧急状态“严重损害”美国宪法。
  对于他这项命令可能在较低层级法院被暂时叫停,特朗普心知肚明,但坚称他有权从政府的其他部门拨出资金来修建边境墙?!埃ü医艏弊刺┱庀蠲钪耙亚┦鸸啻?。自1977年以来,其他总统们都签署过,赋予了总统这项权力,这没有任何问题?!笔导噬?,总统具体援引哪项法定紧急权力,需要法理支撑;若参众两院通过联合决议,国会有权否决总统使用其法定紧急权力。
  总统可以绕过国会调拨资金,这一特例如果常态化,无疑将侵蚀美国权力制衡的根基。不过,结合历史和现实细究美国政治制度的设计,对权力制衡就会另眼相看—不是因为它的强大,而是因为它的脆弱。
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  先贤的远见
  美国政治制度的架构,来源于美国宪法。探究美国的权力制衡,首要的考虑是美国宪法诞生的背景。
  历史地看,美国宪法天然带有制约权力的基因。从1607年英国人在弗吉尼亚建立第一个殖民据点,到1776年北美13个殖民地宣布独立,这期间本土的政治精英已经积累了足够的“治理国家”经验。也就是说,在美国诞生前,基层权力运作的问题已获解决。英国殖民统治这个上层建筑撤出后,美国的建国先贤们需要解决的是最高权力如何分配的问题。
  由于美国是在与大英帝国血与火的较量中诞生的,建国先贤们本能地会从最高权力联想到暴力和殖民压迫。当时美国的政治主流是,美国不能出现拥有绝对权力的最高统治者。根据相关资料,首任总统华盛顿所能号令的美国军力,仅仅是十几门大炮和718名士兵。因为独立战争期间的主力军“大陆军”,绝大部分都在战后被解散了。显然,这种对行政权力尤其是军权的强势制约,杜绝了“美国皇帝”产生的可能。
  这种强势制约的主要思想来源之一,是孟德斯鸠在《论法的精神》中所描述的“三权分立”。但美国宪法中体现的“三权分立”,并没有刻意追求“理想状态”。从宪法文本来看,立法、行政、司法的权力分配,在国会、白宫、最高法之间不是均衡的。而且,这三大政府机构中,一方对另两方权力制衡的力度,也是不均衡的。
  以司法权为例,根据美国宪法,最高法享有终审权,但宪法同样也规定,国会可以根据需要设立独立于最高法的特别法庭,而总统和最高法都没有这个权力。虽然终审权依然在最高法,但国会可以通过这项权力介入司法的运作。类似地,行政权属于总统,但最高法可以通过对争议政策的裁决,事实上影响总统的行政决策。而国会的财政预算决定权,对总统施政行为的影响更为明显。
  如果说,这种模糊的界限是“权力相互制衡”的客观需要,那么美国宪法中对国会权力的界定,某种程度上体现了建国先贤们的政治远见—把国会定位为约束权力的中枢。宪法前三条内容的排序,事实上也是国会、总统与最高法权力的排序。作为立法机关的国会,能在行政、司法上隐性介入与硬性约束,但反之则不然。国会有权罢免总统和最高法的大法官,但总统无权解散国会,总统与最高法都无权罢免任何一位国会议员。
  最高法既无财权、事权,也无兵权,唯一的权力是司法终审权。所以,相对于总统和国会来说,最高法作为实体机构的存在是最弱势的。但最弱势的最高法,从宪法文本上看其约束作用,可以说只针对总统。
  比如,总统与国会把争议提交到最高法,如果最高法作出倾向于国会的判决,总统无权推翻;如果作出倾向于总统的判决,国会可以在不违宪的前提下,通过立法“否决”最高法的判决(国会的立法只针对未来类似的争议,不可用于已判案例,也不能溯及既往)。
  这样一来,美国的“三权分立”就可以简化成“约束总统权力”。
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  弄权的空间
  不过,宪法文本是静态的,历史却是动态的。美国建国先贤们的远见,一直在经受历史变迁的考验。美国独立两百多年来,总统的权力有扩张有收缩,但总体上呈不断扩张的趋势,而且更多地反映了权力集中的客观需要?;痪浠八?,仅从宪法文本,是无法解读现代美国总统权力的。
  根据美国宪法,总统可以统领三军,但宣战权属于国会?!氨?,国之大事。生死之地,存亡之道,不可不察也?!毕芊ò研饺ǜ秤韫?,既是出于谨慎,也可以说是基于当时的现实考虑。美国宪法诞生的时代,军事行动还处于战马、帆船主导的时代,在战事降临前,议员们有足够的时间辩论是否用兵。但历史的演变,让宪法的这项条款越来越成为现实的羁绊。总统的对外用兵权,成为一种客观需要。
  美国国会1964年通过的《东京湾决议案》,赋予了当时的约翰逊总统几乎是无限制的对外用兵权。尼克松任总统时,1973年国会通过的《战争权力决议案》,很大程度上收回了总统的对外用兵权。不过,法律的条文与现实执行之间存在“灰色地带”,纵容了总统在战争问题上扩张权力。
  1986年的里根政府时期,在白宫把轰炸利比亚首都的决定告知国会时,美军战机已经升空。1990年的海湾战争前夕,老布什对美军的调动、部署,在取得国会授权之前已基本完成。1994年的克林顿政府时期,国会要求克林顿从索马里撤军,但众所周知,克林顿下令撤军的真实原因不是忌惮国会的权威,而是在乎“黑鹰坠落”。
  总统有权不经国会批准就调动军队,由此制造出“箭在弦上”的态势,给国会的不放行构成政治压力。这是目前美国总统而非国会拥有“事实上的宣战权”的重要原因。
  对联邦政府高官的任命权,是国会的另一项重要权力。根据美国宪法第一条,总统任命的高官,必须得到参议院简单多数通过才具有法律效力。但宪法第二条第二款规定,总统有“休会任命权”,即在国会休会期间,总统可以无需等待参议院的通过,单方面任命政府高官。
  美国历史上,单方面任命政府高官的“冠军”是里根总统。他利用国会休会任命了232名政府官员,其中包括驻联合国大使、中情局局长、美联储主席这样的高官??肆侄僮芡车睦嗨凭俅?,导致国会在1998年通过了《联邦政府职位空缺法案》,对总统的“休会任命权”作了更加严格的限制。但这项法案也留下了“灰色空间”,即允许总统指定代理官员,前提是这位官员在该部门工作满3个月。后来的小布什总统,仍然依据“休会任命权”做了171项任命。
  国会对总统行政权的约束,不仅体现在人事任命权上。根据美国宪法,不经国会同意,作为联邦政府最高长官的总统,无权设立新的联邦政府机构。2002年新设的国土安全部,就是小布什总统在国会授权后成立的。不过,联邦政府机构的扩编一直没有止步。有数据显示,1900年美国联邦政府雇员只有23万,2018年这个数字已高达410万。
  财政预算权是国会对总统的硬性约束,但这个约束也并非无懈可击。特朗普可以通过宣布国家紧急状态、绕开国会挪用其他预算资金,来建设隔离墙。但就建墙资金而言,特朗普其实还有其他渠道—国会所掌控的预算主要来源是税收,但美国行政部门的收费、??畹茸式?,并不纳入国会的财政预算。
  有统计显示,2017年这类资金的总额是5160亿美元。这些资金都在行政部门内部运作,几乎不受国会的监管。所以,特朗普因57亿美元与国会闹得不可开交,其实不是为了钱的问题,而是为了获得“名分”(权力)。
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  制衡会否失效
  最高法是平衡总统与国会权力的重要砝码,可美国宪法并没有规定大法官的数量,也没有规定其任职资格。如今9位大法官格局的形成,可以说是权力博弈的产物。
  作为首任总统,华盛顿在1790年任命了6位大法官;南北战争结束后的1866年,大法官增加到历史上最多的10位。正是在那一年,国会出于限制时任总统安德鲁·约翰逊(他是首位遭国会弹劾的美国总统,最终以一票之差免于下台)权力的考虑,立法将大法官数量限定为7位,3年后又规定为9位。
  这个规定延续至今,像罗斯福这样的强势总统,也未能撼动这一规定(他曾提议把大法官数量增加到15位,遭到国会否决)。由于最高法的大法官是终身制,对美国政治的影响深远,所以总统对最高法大法官的提名,往往成为国会参议院民主、共和两党之间斗争的焦点。
  “权力分立、制衡只是一个比喻,并非一个机制?!泵拦洞笪餮笤驴纷噬畋嗉笪馈じヂ迥吩?017年3月《通往独裁之路》中这样写道。他认为,美国的政治制度有容易被攻破的脆弱性,“这些弱点中最高危的是对掌握巨大权力的总统私德的依赖”。他的判断或许有点悲观,但分析却不无道理。
  从美国政治史可以看出,没有所谓的完美制度能彻底消除执行过程中的“灰色地带”。无论是出于个人私利还是所属政党的利益,总统在权力上是否自我克制,决定了美国政治制度脆弱性的后果有多大。特朗普之所以最能激发对美国民主制度的担忧,是因为他在自我克制上最不让人放心。
  奥巴马政府时期的总统顾问鲍勃·鲍尔近日撰文称,1976年国会通过的《国家紧急状态法》赋予总统宣布国家紧急状态的权力,当时之所以没有对何为“紧急状态”作界定,是基于这种状态是“人所共知的事实存在”的考虑。在他看来,总统在这个问题上的权力只是认定?;拇嬖?,而不是制造出?;摹笆率怠?。但在以“后真相时代”为特点的特朗普时代,各方就“事实”都难以达成共识,权力的约束能不被架空?
  客观地说,特朗普并不是唯一一位能像镜子那样照出美国制度脆弱性的总统。宪法赋予总统“休会任命权”,初衷是为了让行政机构不因国会的休会而影响正常运转;宪法赋予总统否决国会决议案的权力,本意是为了让决议案回到国会进行修改,以便行政部门更顺利地实施;国会立法赋予总统宣布国家紧急状态的权力,以便其更高效地维护国家安全……但所有这些赋权,都为总统侵蚀国会的权力打开了方便之门。
  制衡是常态,失衡是趋势。美国宪政制度框架初定时,还没有现代意义上的政党政治(民主党成立于1791年,共和党成立于1854年)。即便国会对总统曾经有过“理想”的制衡,随着政党政治的发展、成熟,这种制衡也变得不那么可靠。如果总统所属政党掌控国会参众两院,权力制衡就有形同虚设的可能,尤其是在政治极化的状态下。
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